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    【学术动态】王珉:丝绸之路经济带海关国际合作法律机制的构建

      一、我国与丝绸之路经济带沿线国家和地区海关国际合作模式现状与实施效果   3M海关国际合作理念是我国海关在多年国际合作实践基础上提炼形成的一种观念。3M是“信息互换(Mutual Exchange of Information)、监管互认(Mutual Recognition of Controls)、执法互助(Mutual Assistanceof Enforcement)”的英文首字母的简称。2009年5月,作为中欧海关统一安排、协调管理各项合作的基础,我国海关在第二次中欧经贸高层对话(HED)和第四次中欧联合海关合作委员会会议(JCCC)期间首次提出3M理念。   (一)3M理念的主要内容   3M理念的主要内容包括:1.信息互换,海关之间的信息互换是开展实质性合作的基础。对于进口地海关而言,通过与出口地海关信息互换能够使其更早更全面地掌握进入关境内的货物、物品和运输工具的基本情况,并提前进行风险分析和甄别,加速了通关效率,并为事后稽查提供依据。信息互换则有利于出口地海关了解货物真实情况,便捷守法企业的通关,同时增进两地海关互信,减少由于信息不对称而产生的贸易风险或导致损害守法企业的海关措施的发生。由于各海关之间关注的重点不尽相同,所以信息互换的需求也不一致,一般包括估价、归类、原产地等电子信息交换的海关执法需求、海关发挥统计预警监测作用方面的需求等。2.监管互认,是建立一体化海关监管制度的重要组成部分。监管互认是指进出境地海关相互承认对方的监管结果以减少重复监管和查验,降低海关的行政成本和企业的贸易成本。监管互认的实施必须满足一致的监管标准、一致的风险管理标准、互换海关数据和共享情报、风险信息等三大特定条件,且相互承认的监管结果不应仅局限于某一特定的查验结果,还应包括为保证国际贸易链的安全与便利,适合于国际海关合作的海关监管的其他内容和范畴,包括物流监管、企业信用、单证相符等。3.执法互助,是深化海关间行政互助合作的有力保障。执法互助主要包括涉嫌走私、贩毒、洗钱等情报线索交换,报关单、原产地证明等单证核查,针对特定时期、特定商品、特定运输路线和案件开展的联合执法行动,包括特别监视、在对方境内参与行政程序、协助调查等的案件协查,开展侵权案件数据交换、联合风险分析等知识产权海关保护合作等。执法互助旨在通过海关间行政互助合作,有效打击商业瞒骗和走私违法行为,维护正常贸易秩序。3M理念强调通过加强贸易安全与便利方面的合作,为国际贸易营造一个宽松的环境,集中体现了国际海关界现有的合作特点与主张,成为制约和影响各海关间合作层次与水平的重要因素。   (二)3M理念在丝绸之路经济带海关国际合作中的实践与发展   1.国际组织法律基础   (1)世界海关组织(WCO)WCO通过制定国际公约推动各国海关的合作,其中涉及贸易安全与便利化合作议题较多的文件是《全球贸易安全与便利标准框架》(以下简称《标准框架》)。   2005年6月24日,WCO理事会通过了《标准框架》,对现行全球海关运作模式进行了重大改革,将极大地推动贸易安全与便利化的统一和发展。《标准框架》包括四个核心元素:一是提前递交货物电子信息要求的协调;二是采用一致的风险管理手段;三是出口国海关应进口国的合理要求对出口的高风险集装箱和货物进行查验;四是成员海关要向达到供应链安全最低标准并采纳最佳做法的企业提供相应的便利。基于上述四要素,《标准框架》着眼于两大支柱,即海关与海关之间的合作、海关与商界之间的伙伴关系。2015年6月新修订的版本加入了新的支柱三,即促进海关和其他政府机构间更密切的合作,确保政府能够对供应链安全方面出现的挑战做出有效回应。这些支柱各自包括了一系列统一的、易于理解和便于在国际上快速实施的标准。其中,海关之间的合作旨在确保海关间以共同接受的标准为基础加强合作,由此保障货物和集装箱在国际贸易供应链中的安全。该支柱的中心原则是海关运用提前获得的电子信息,识别高风险的集装箱或货物。海关应当为相互间的信息自动交换制定相应的规则,因此,该信息交换系统应建立在统一协调的、数据兼容的基础之上。《标准框架》同时也规定在一定条件下,海关之间互认监管结果。《标准框架》提议“以WCO数据元和全球货物统一代码UCR为基础,加快发展各国海关之间数据和信息共享”。WCO同步推进并制定了《全球网络海关框架》,旨在促进商业和执行信息的交换并使其标准化。近年来,多个海关管理机构不仅成功交换了经认证的经营者(Authorized EconomicOperator,以下简称AEO)等统计数据,还实现了进口和运输等商业数据的交换,在此基础上形成了统一的WCO海关数据模型,并就每一个数据元进行了解释和定义,达成了一致标准。另外,EDI国际标准已经正式公布并在全球范围内推广,基于实现大范围数据共享的海关执行网络平台也在加快建设中,该平台涵盖了数据库和通信工具。WCO鼓励成员通过海关执行网络数据库进行毒品、烟草、假冒商品和珍稀动植物走私方面的信息交换,并通讯协调执行行动和项目。   (2)世界贸易组织(WTO)   《贸易便利化协定》(以下简称《协定》)是WTO1995年成立以来达成的首个多边贸易协定,也是多哈回合谈判启动以来取得的里程碑式进展。《协定》于2017年2月22日正式生效,共分为3个部分、24项条款,对加速货物的放行和流动、提高贸易效率、降低贸易成本等做出了具体规定,包括简化通关手续并使其标准化,要求海关和其他政府机构开展有效合作,同时充分考虑给予发展中成员和最不发达成员特殊和差别待遇。《协定》中关于海关和边境制度的主要内容大部分都是WCO首先推行或能力建设所推广的内容,其中第12条对海关合作做出规定。海关合作的目的是建立一个合作框架,要求各成员共享信息以确保海关监控的有序协调,同时尊重信息的保密性。《协定》鼓励成员方分享海关合规(包括通过贸易便利化委员会)的最佳实践信息,提倡成员在能力建设或援助中开展合作,以达到完善管理守法措施并提高其有效性的目的。   在信息交换方面,各成员在有合理理由怀疑进口或出口申报的真实性或准确性时,为核实该申报,应交换《协定》项下所列信息。成员仅在其对某进口或出口申报已采取适当的核实程序并已检查可获得的相关单证后,方可向其他成员提出提供信息的请求。请求内容包括:与进出口申报相关的事项;提出请求的成员方需要信息或单据的目的;要求的特定信息或单据;提出请求的主管机构的身份鉴证;请求方成员有关保密信息和个人数据收集、保护、使用、披露、保留及处置的国内法律规定等。请求方应对被请求方成员提供的所有信息或单证严格保密,并至少给予与被请求成员方的国内法和法律制度规定同等水平的保护和保密性。被请求方应在可能的情况下,在提出请求之日起90天内通过纸质或电子形式做出书面答复。被请求方成员可根据其国内法律制度,在提供信息之前要求得到以下保证,即未经被请求方成员的明确书面许可,特定信息不被用作刑事调查或司法诉讼以及非海关诉讼的证据。如请求方成员无法满足该要求,则应向被请求方成员予以说明。   贸易伙伴国之间的边境机构合作和协调对于贸易便利化有着不可忽视的重要意义,《协定》第8条明确了边境机构合作的要求。各成员应确保其负责边境管制和处理进出口货物过境手续的主管机关和机构相互合作和协调。成员应在可能和可行的范围内,与拥有共同边界的其他成员就已达成双方协议的条款进行合作,以期协调跨境程序,便利跨境贸易。此类合作和协调可包括:工作日和工作时间的协调、程序和手续的协调、共用设施的建设与共享、联合监管、一站式边境监管站的设立。   2.区域组织主要规则   (1)上合组织   上合组织是中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦六国于2001年6月15日在上海宣布成立的永久性政府间国际组织,2017年6月9日,上合组织首次扩员,印度和巴基斯坦正式成为上合组织成员。上合组织包括国家元首会议、政府首脑(总理)会议、外长会议、各部门领导人会议、国家协调员理事会。上合组织经贸部长会议机制下设立七个工作组,包括电子商务、海关合作、检验检疫和标准一致化、投资促进、过境潜力、电信和能源工作组。上合组织海关工作组积极按照《上海合作组织框架下成员国多边经贸合作纲要实施计划》有关内容开展合作,签订并推进落实《上合组织成员国政府海关合作与互助协定》、《上合组织成员国海关能源监管信息交换议定书》、《上合组织成员国关于海关培训和提高海关关员专业技能合作议定书》等文本,加强风险管理、打击海关领域走私和违法行为、知识产权保护等广泛领域的务实合作。   上合组织成员通过签订双边海关协定,希望通过海关事务合作增强彼此的信息交流和共同防止、调查、惩处海关违法行为。中国和哈萨克斯坦早在1997年就签署了《中国和哈萨克斯坦海关互助与合作协定》,2000年又签署了相互承认海关单证封志和统计方法及信息合作的议定书。乌鲁木齐海关与哈萨克斯坦海关开展了进出口商品和人员监管及手续办理、统计数据交换、互换海关单证和标识、中哈原油管道监管、中哈霍尔果斯国际合作中心等双边合作。在霍尔果斯口岸,得益于海关合作机制,霍尔果斯海关实行每天12小时通关工作制。此外,2008年中国海关与哈萨克斯坦海关在新疆的都拉塔口岸启动了联合监管作业试点,双方海关启用统一的《载货清单》,提高了通关效率。中国和吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦也分别签订了《海关事务的互助协定》,通过边境海关情报信息交流、对外贸易统计数据交换和定期会晤机制等举措,促进和便利旅客及货物的往来。   (2)中亚区域经济合作(CAREC)   CAREC始于1996年,成员国涵盖中亚腹地,包括中国、阿富汗、阿塞拜疆、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、土库曼斯坦、巴基斯坦10个国家。亚洲开发银行作为该组织秘书处,推动建立了成员国财政部长会议机制(中亚财长会议),宗旨是通过加强相关国家之间的联系,推动区域各国经济发展。2002年3月,在菲律宾马尼拉召开的财长会议决定将发展海关现代化和开展海关间的相互合作作为中亚区域贸易便利化的优先领域,同时批准成立海关合作委员会(CCC)机制。我国海关自2002年参与CAREC项下海关合作,合作主要包括以下七个领域:简化与协调海关单证和手续、发展边境口岸监管点和设施、简化转运制度、发展数据和信息共享以及海关业务相关信息技术、发展风险管理和后续稽查技术、发展地区情报交换系统、区域海关的能力建设。与此同时,形成中哈联合监管、合作纲要、能源监管等一系列有特色、互利共赢的双边合作项目,带动区域合作务实深入发展。在对蒙古海关合作方面,多层次的交流机制已经建立。自2010年起启动了机制化的双方统计合作,对双方数据差异较大的商品进行比对,开展缉私部门执法信息互换。中蒙海关联合监管进展顺利,统一《载货清单》作业扩大至满都拉口岸—杭吉口岸,并已经开始在二连浩特口岸—扎门乌德口岸试点中蒙海关载货清单电子数据交换,该项目不仅是中蒙海关合作亮点,也是CAREC框架下最有代表性的互利共赢合作项目。   3.我国与丝绸之路经济带沿线国家多双边海关合作法律机制   (1)中国与欧亚经济联盟海关合作   2010年1月1日,俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦三国关税同盟开始启动。2010年7月,三国《关税同盟海关法典》(以下简称《法典》)正式施行。自2015年1月1日起,由俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦三国发起的“欧亚经济联盟”正式运行,吉尔吉斯斯坦和亚美尼亚积极跟进参与此组织。欧亚经济联盟包括欧亚最高经济理事会、欧亚政府间委员会、欧亚经济委员会、欧亚经济联盟法院四大机构。在欧亚经济联盟框架下,欧亚经济委员会权限大大扩大,将负责关税和非关税调节、关税收入、对外贸易和内部贸易统计、宏观经济政策、服务贸易和投资、交通运输等20个领域的政策。包括经济委员会、原材料资源委员会、经济和科技合作事务基金会、跨国金融工业集团和合资企业委员会、欧亚经济联盟国际投资银行、欧亚经济联盟国际仲裁法院、结算货币单位委员会、生态委员会在内的8个超国家机构将在欧亚经济联盟框架内成立。其成员国也建立了成员国海关管理机构联合委员会(以下简称联合委员会),以协调海关管理机构的行动。联合委员会由成员国海关管理机构的总干事组成,他们由委员会从其成员中选出的主席管理。联合委员会设有秘书处,提供组织、信息和技术支持,协调海关机构的行动,致力于海关事项共同管理环境的发展,并保证海关法律以及海关通关共同程序的持续应用,其同时加速联盟境内海关政策的实施。欧亚经济联盟将通过协调每个成员国约20个机构以便向对外经济活动者提供一站式窗口服务,并于2017年底前出台一站式窗口服务的具体标准和规范。   2016年12月21日,在我国与欧亚经济联盟经贸合作协议第四轮谈判中,双方就海关部门信息交流协议的草案达成一致,并在纪要中规定将在2017年底前完成该草案的协商工作。我国是第一个与欧亚经济联盟签署类似协议的国家。协议签署后,我国海关总署将向欧亚经济联盟成员国海关部门通报自我国输往联盟成员国的货物信息,同时,联盟成员国也应与我国海关部门互享自联盟五国输往我国的货物信息。此外,双方还商定将互换输往第三国的转运货物的信息。在双边合作方面,中俄先后签署了《中国和俄罗斯海关互助与合作协定》、《中国和俄罗斯海关互助与合作协定执行备忘录》、《中华人民共和国海关总署和俄罗斯联邦海关署关于规范通关监管秩序合作备忘录》。在中俄海关互助协定等法律文件框架和中俄总理定期会晤委员会机制下的中俄海关合作分委会框架下,中俄海关大力加强了对进出关境货物信息的预先互换,包括互换报关企业目录并通报变动情况、加强海关执法互助和加大海关贸易统计合作力度等措施。中俄通关环境的改善大大提高了通关效率,促进了中俄贸易的发展。   (2)中欧海关合作   中欧海关合作是我国海关与欧委会税收与海关同盟总司以及各欧盟成员国海关当局的双边合作,也是中欧经贸合作的重要组成部分。中欧海关合作以《中华人民共和国政府与欧洲共同体关于海关事务的合作与行政互助协定》(以下简称《中欧海关协定》)为法律框架,以中欧联合海关合作委员会(JCCC)会议为沟通平台,从信息互换、监管互认、执法互助等角度建立促进经贸发展的中欧海关长效发展格局。我国积极参与中欧领导人会晤、中欧经贸高层对话(HED)以及中欧联合海关合作委员会(JCCC)等高层对话机制,以推进贸易便利化及营造有序、高效通关环境为主要目标,深入开展与欧盟及其主要成员国海关的双边合作。   近年来,中欧海关合作成果主要体现在以下四个方面:一是完善对欧合作法律框架。签署了中欧、中捷(前捷克和斯洛伐克)、中南(前南联盟)、中匈、中罗等五个政府间(或部门间)海关行政互助协定,建立了以《中欧海关协定》为基础,覆盖欧盟28个成员国的中欧海关合作法律框架;二是健全双边对话交流机制。中欧海关合作机制架构分为三层:第一层为中欧海关部级对话机制,即中欧联合海关合作委员会(JCCC);第二层为指导小组,负责协调推进中欧海关各合作项目;第三层为六个工作组,包括知识产权工作组、“安全智能贸易航线计划”(以下简称“安智贸”)工作组、AEO互认工作组、打击瞒骗工作组、贸易统计工作组和废物监管合作工作组;三是强化与欧盟成员国双边关系。我国与欧委会税收与海关同盟总司以及27个欧盟成员国海关(塞浦路斯除外)建立了双边合作关系,其中与欧委会以及英国、德国、法国、意大利、荷兰、比利时、瑞典、芬兰、罗马尼亚、波兰等成员国海关建立并发展了较为密切的合作关系。德国、法国、意大利、英国、荷兰、比利时、北欧五国以及欧盟委员会反瞒骗办公室等均在华派驻了海关或海关/警务联络官;四是推动重点合作项目开展。我国与欧盟海关实施了“安智贸”试点项目;达成中欧海关AEO互认安排;签署《中欧海关知识产权保护合作行动计划》;落实《中欧海关协定》并开展了打击商业瞒骗的“蛇行动”、固体废物监管的“大地女神行动”等多次执法合作;签署《中欧贸易统计数据交换合作备忘录》,加强双方数据互换和比对,并拓展海关估价、归类、原产地合作。   二、丝绸之路经济带海关国际合作实践挑战与影响因素   《海关全面深化改革总体方案》明确要深化海关国际执法合作,巩固和促进与“一带一路”沿线国家海关在多双边及区域性机制下的交流合作,推动与国际海关间跨境监管程序协调以及同其他国家海关AEO互认,完善与国际海关间行政互助协查机制,在海关之间实现信息互换、监管互认、执法互助。但从当前实践来看,我国海关对外合作与各国海关需求快速增长、国际合作迅猛发展相比,仍存在诸多不适应之处。   (一)各国难以形成共同的认知,缺乏统一的法律框架   目前,WTO、WCO都出台了《协定》、《标准框架》等国际性文件,但是这些文件只对贸易安全与便利的最低标准作出规定,实践中由于各国或地区海关职能不尽相同且存在各自的政治经济利益,因此保障供应链安全与便利的标准也存在一定程度的差异,难以形成共同的认知。另一方面,丝绸之路经济带国家经济发展水平差异较大,既包括了经济发达的部分西欧国家,也包括中国、中亚、西亚等发展中国家。经济发展水平的不同不仅将导致国家对贸易便利化认识存在差异,影响其贸易便利化合作积极性,也会在基础设施质量、技术标准等方面欠缺统一性。在铁路方面,中国和欧洲采用的是标准轨距,俄罗斯、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦等国采用的是宽轨标准,而东南亚国家采用的是窄轨标准,不利于铁路对接,换装成本较高且存在诸多不便。在国际法层面,丝绸之路经济带建设还处于战略构想提出到开始付诸实施阶段,缺乏具体的实施纲领、行动计划,相关政策文件对参与方约束力较差。此外,多双边及区域海关行政互助机制虽已建立,但在具体实施中仍存在问题。由于中国和外国国情、法律体制不同,在海关、行政、刑事等领域的法律规定并不一致,使得各国或地区在开展信息互换、监管互认和执法互助过程中面临挑战。比如,各国在保护濒危动植物方面的法律存在较大区别,有些在我国境内禁止捕猎、交易的野生动植物,在外国域内并不受保护,一定程度上增加了管理难度。在国内法层面,口岸管理缺乏调整各边境部门关系的综合性的法律规范,分散式立法无法在供应链整合中发挥有效的顶层设计作用。   (二)信息互换合作协议规定较为原则,信息系统无法兼容对接   在海关行政互助合作协议的法律框架下,各国海关之间开展了3M领域的双边合作,其中,信息互换是合作的重要前提和基础。我国海关与其他国家或地区开展各类信息交换互动频繁,项目丰富。我国与十余个国家、国际组织开展贸易统计数据交换,有效深化了海关国际合作,极大便利了企业快速通关。然而,我国海关开展信息交换还存在一些困难和挑战。   一方面,缺乏关于对外信息交换的统一、明确的法律依据。在国家法律层面,我国尚没有开展国际信息交换的相关法律规定。虽然近年来,我国加强了对企业商业秘密、个人隐私的保护力度,但这些规定仅散见于《反不正当竞争法》、《网络安全法》等各种立法,且适用对象主要是市场经营者、网络运营者等私法性主体,政府在信息获取、使用、交换中具有何种权力,承担何种义务都未予以规定。美国、欧盟则对此做出了明确规定,有利于保障海关依法开展信息交换。在海关互助协议层面,信息交换的规定较为宽泛,缺乏一定操作性。一般而言,合作协议仅对情报交换的项目、请求的形式和内容、保密、经验交流等内容做出原则性规定,在执行过程中具体交换内容、交换方式等都缺乏明确依据。另一方面,丝绸之路经济带沿线国信息格式不统一,无法实现自动化交换。国际贸易供应链条以及管理链上的信息管理系统无法兼容、技术标准不统一使得不同国家的信息无法直接通过自动化形式交换,各环节信息不能全面有效共享,必须通过人工方式进行交换或者对数据项目和格式进行对接、转换。相应地,国内口岸管理部门之间公共平台信息共享度较低,许可证件数据联网监管程度不高也在一定程度上阻碍了国际的海关信息交换。   (三)监管互认程序烦琐冗长,各国欠缺有效立法协调   监管互认以减少重复性查验等监管环节、提高通关效率为着眼点,以双方海关统一执法标准和作业程序为基本前提,属于双边海关合作中层次较高的一种形式,为WTO、WCO等国际组织所广泛倡导。然而,通常监管互认需要双方海关具有较为成熟的合作基础,故具有一定的难度和挑战。目前,监管互认主要形式有AEO互认等。   在AEO互认方面,由于各国AEO制度关于企业的适用范围、优惠措施等存在差异,使得国际互认程序较为烦冗,时间较长。两国海关如要实施AEO互认,需要对两国国内相关法律规范和政策标准进行详细比对,评估两国海关是否具有对等的控制能力和安全水平、海关之间实施AEO制度互认时信息数据是否可以及时交换等。比如,欧盟基于互惠原则授予欧盟境外经营者此种优惠待遇。《欧盟海关法典》明确,如果在欧盟关境外的国家和地区设立的主体满足并遵守该国和地区有关法律所规定的条件和义务,并且欧盟承认这些条件和义务与欧盟关境内设立的AEO的条件和义务相当,则海关应当授予这些主体经认证经营者的优惠待遇。由此可见,我国企业如要享受欧盟通关便利优惠,则需在满足我国AEO标准基础上符合欧盟的要求,在这样的前提下,AEO制度带来的安全、便利等优惠措施都无法被充分享受。而且,由于AEO互认主要是由各国对本国境内的进出口企业进行认证,再通过各国海关间相互承认对方认证结果来实现物流全过程的监管,各国海关认证能力和管理范围的限制以及企业管理水平的差异,必然会出现各国之间相互承认的实际认证企业规模的不对等。丝绸之路经济带沿线国家中,如欧盟成员等经济较发达国家管理水平高、认证能力强、企业规模大,其得到认证的企业数量必然会大大超过其他国家,这些国家的企业所享受到的好处自然也就更多。   (四)执法互助规定缺乏可操作性,各国法律差异容易产生执法壁垒   执法互助主要包括情报交换、案件协查和联合行动等合作方式,作为各国海关之间互助协议的重要组成部分,在打击违反海关法以及跨境有组织犯罪等方面发挥了积极作用。我国海关通过与其他国家和地区开展执法互助,打击商业瞒骗,案值巨大,取得了较为突出的成果。如与阿联酋、印度等海关开展专项行动,查获多起人体藏毒案件,有力打击了西非走私集团对华走私活动;与亚太地区成员合作,发起打击消耗臭氧物质及危险废物走私的补天行动,赢得了世界环境事务中的最高奖项——执法实施奖。就中欧海关协查合作而言,在协查机制上,部分欧盟海关在我国派驻海关专员及中文助理,如欧盟反瞒骗办公室(OLAF)、德国、法国、荷兰驻华海关专员长期以来与我国海关就协查事宜通过电话或会面定期沟通,有助于增进互信,但囿于人力资源等限制,部分国家和地区海关无法直接与我国海关对接,需间接通过驻华使馆或我国驻外使馆进行联系,降低了合作的时效性和有效性。   根据各国海关行政互助协议,各国对执法请求的基本事项、执行程序等做出基本规定,但在实践中仍存在不少问题。执法互助的形式和内容较为广泛,包括情报交换、案件协查、知识产权海关保护合作、原产地与单证核查等,各种形式项下开展合作的范围、主体、对象都有所不同,对此需要通过各级规范逐一明确。然而,目前互助协议都较为原则、概括,无法针对某一执法事项规定具体内容。通常来说,任何依照请求所提供的协助都不应违背被请求方国内的现行法律规定,而各国国内法律体系和内容千差万别,被请求方很有可能基于维护其国内企业利益考量而不给予请求方协助,较易产生执法壁垒。   三、丝绸之路经济带海关国际合作发展战略构想   当前,“一带一路”倡议对于我国对外贸易和企业“走出去”的重要性日渐提升。面对新时期世界经济贸易变化和我国外经贸发展所面临的新情况、新趋势,我国海关应当制定新的发展战略,并在提高我国开放型经济水平和质量的过程中发挥更有效的作用。我国海关应充分对接国家整体发展战略,以国内自贸试验区为试点,围绕信息互换、监管互认、执法互助的3M理念,加强与沿线重要贸易国家和地区海关的国际交流与合作,优化海关运行机制,促进供应链高效与安全。   (一)以3M理念为核心,加强海关合作顶层设计   在丝绸之路经济带海关国际合作中,以3M理念为核心,建立统一的“1+3”对外合作模式,即“一个法律机制”和“三个重点领域”。“一个法律机制”是指以双方或多方签署的海关互助合作协定为基础,形成的一套海关间开展合作的法律体系。“三个重点领域”是指沿线国海关应围绕信息互换、监管互认和执法互助三个领域按照统一、规范的原则、程序和标准进行合作。   法律机制是确保海关合作有效运行的重要保障,只有各方接受和实施共同规则,寻求整合、互通、开放的共同发展方向,才能确保和促进货物在安全的国际贸易供应链中顺畅流动。国际上,WTO《协定》、WCO《标准框架》是获得大多数国家海关和商界认可的保障全球安全和便利的共同规则。在丝绸之路经济带合作中,我国海关亦应结合海关管理实际情况,将国际规则中的先进理念和制度标准纳入到海关互助合作协定的基础法律框架中,明确海关在供应链监管中的具体职能和责任,并在互助协定下根据成员国现实需求与核心利益制定重要环节的特别议定书,如《上合组织成员国海关能源监管信息交换议定书》、《中哈海关关于统计合作的议定书》等。在寻求合作伙伴时,应着眼于区域各国不同贸易互补优势,针对不同国家、不同商品,建立以商品为单元、以国别为辅助的差别化、特色化监管制度。在订立合作协议时,应当坚持统筹兼顾,试点先行的原则。对于协调难度小、成熟快的合作项目,应尽早全面推开;对于分歧较大又有重要意义的项目,则可以选择自贸试验区等试点区域开展。与此同时,将国际法框架内所确立的规则加以细化纳入国内法体系,以便具体执行落实。此外,为确保海关合作法律机制的实施,海关之间应当建立长期稳定的工作保障机制,包括海关总署国际合作领导小组机制、外事工作会议机制、国际合作评估机制等,为更好地推动海关国际合作工作的开展提供服务。   (二)建立信息交换法律体系,推进沿线国家信息网络共享化   海关间进行信息与数据互换合作旨在确保海关程序及其执行具有确定性、一致性及透明性。海关总署作为国务院的直属机构,是国家进出境监督管理机关,承担国际海关合作职责,根据国际条约法有权以部门名义与其他国家海关签订条约。   首先,应当建立一套规范完整的信息交换法律体系。一是通过修订《海关法》,授予海关开展国际对外信息交换的权限,并参照WTO、WCO有关规定明确信息交换范围、交换形式、保密措施等基础事项,确保海关国际合作依法开展;二是在签订行政互助协议时根据合作需求细化双方权利义务,对双方行使权利与履行义务的范围、条件、期限、义务免除等内容做出进一步规定,保证协议的执行效果。我国开展信息交换合作应当对接“一带一路”倡议,结合我国实际情况确定重点合作国家,并按照不同合作需求建立几个主要的信息交换标准法律框架,确立差异化合作模式。   其次,着眼于建立贸易信息互通机制,推进丝绸之路经济带信息网络共享化。第一,在国家层面建立丝绸之路经济带跨部门协调委员会,整合各部门在推进“一带一路”中的权责信息,搭建不同部门资源共享的公共信息平台。作为国家战略信息系统,“单一窗口”是实现贸易便利化的重要而关键的基础工程,它通过建立贸易商和政府机构之间、政府机构与政府机构之间贸易信息交换的“单一”公共平台,实现贸易监管的简化、协调与高效。我国的“单一窗口”建设是以电子口岸为基础的,特别是2012年海关总署与国家质检总局合作启动“三个一”改革试点,形成了“单一窗口”的雏形;随后2014年6月中国(上海)自由贸易试验区探索建立“单一窗口”试点;2015年上半年,上海海关建成上海国际贸易“单一窗口”1.0版,开展“船舶离港许可”、“一般贸易进口货物申报”2个项目上线试点。目前,上海国际贸易“单一窗口”2.0版已经上线,未来将进一步推进“单一窗口”与口岸监管通关流程优化相互融合,继续推动向口岸监管的前置和后续的相关管理环节延伸,并加强海关与商检、税务、工商等国内口岸各部门的联系沟通,将更多管理部门业务纳入“单一窗口”。国际贸易“单一窗口”的运行需要对电子数据和信息进行收集、存储和发送,因此要有一个完备的法律框架确保电子数据和信息交换的透明、规范和安全。针对长期以来口岸各执法部门执法依据自成体系、各自推进、相互交叉的局面,建议在人大立法层面研究制定一部统筹口岸综合管理的法律,并以立法的形式确定“单一窗口”涉及的口岸综合管理的目标、原则、措施,明确口岸各部门的职责及在“单一窗口”建设工作中的权利与义务,为“单一窗口”建设提供法律保障。同时,建议国务院法制部门牵头,由承担推进“单一窗口”建设的主责部门具体负责,尽快对口岸各部门现行的关于办理进出口手续的各类部门行政规章、制度规范、作业流程进行一次全面的梳理,消减存在相互冲突、矛盾或重复的规定,简化通关手续,提高通关效率。具体而言,在现有《电子签名法》、《海关法》的基础上,需要进一步出台《电子交易法》、《国际贸易单一窗口管理办法》等法律法规以解决国内及跨境贸易电子数据交换和电子数据收集的法定授权问题。第二,依托国内公共信息平台建设,推动搭建丝绸之路经济带沿线国信息互通平台。在各国海关政策协调、沟通机制及互助协议法律框架基础上,构建海关信息共享机制,加强各国海关关于企业资信状况、贸易统计、外贸政策调整状况等信息共享,为海关执法提供信息参考。为了能够尽快实现与国际接轨,建议海关总署利用我国推广和实施《标准框架》的有利时机,首先,结合我国电子口岸现有的数据模式,进一步明确数据元的名称、定义和适用范围,逐步实施以WCO数据元和全球货物统一代码为基础的数据交换,实现整个通关数据模型的标准化和规范化;其次,根据我国口岸业务实际对数据元等标准提出增订修改建议,积极参与WCO下一版本标准格式的制定,为实施我国的“单一窗口”打下坚实的基础。此外,还应积极建立政府与商界的新型伙伴关系。“单一窗口”的作业模式既是政府各机关间的合作,同时也是政府与商界间的合作。“单一窗口”为政府各部门之间的合作、政府与商界之间的合作搭建了一个平台。“单一窗口”的建设应遵循服务型政府和无缝隙政府理论理念,其建设及运作是站在使用者的角度,“单一窗口”是政府与商界建立伙伴关系的好时机。因此,所有相关政府机关及贸易界代表应在系统发展之初就参与进来,而且应从建设“单一窗口”的计划、设计到执行的每一个步骤都参与。相关政府部门应广泛听取商界企业的意见,充分调动各界参与项目的积极性。   (三)科学规划监管互认战略,实现协调边境管理   AEO制度包含了海关与海关之间合作、海关与企业的合作等方面的内容,在提高海关管理效能、加强企业受惠程度方面还有很大的挖掘空间。虽然“一带一路”沿线国家中已有多个国家、地区实施了AEO制度,但各国海关因为各自企业的利益,要实现AEO认证的相互承认,就必须科学规划我国AEO国际互认整体战略。   一般而言,达成AEO的相互承认通常有“相互承认协议”和“相互承认安排”(以海关合作备忘录形式呈现,不具有强制力)两种法律形式,对AEO相互承认的评估、监管、实施、互惠利益等作出具体规定。而在签订互认正式文件前,海关之间必须对双方海关立法和政策执行开展详细比较和分析,开展实地联合评估增进互信,并就AEO互认机制构建一套完整的法律体系。为了使我国的AEO互认机制能够有效运行,必须对现行的AEO制度进行完善。首先,借鉴欧盟等成熟实践经验,完善AEO制度法律法规,不断提高海关法体系实施AEO制度的适应性。积极践行WCO关于海关与商界伙伴关系建立的基本要求,落实以企业为单元的风险管理理念,提高企业管理水平,同时建立一个覆盖海关各个监管环节的风险管理信息平台。其次,海关应积极参与社会信用体系的建设,拓宽企业信用管理信息的来源,使AEO企业信用管理逐步融入国家社会信用体系建设,建议海关与公安、税务、银行、工商、质检等有关部门建立信息共享机制。   作为监管互认的一种理想形式,国际上强调通过边境合作以实现协调边境管理。如WTO在《协定》中明确,各成员应确保其负责边境管制和货物进口、出口及过境程序的主管机关和机构相互合作并协调行动。成员应在可能和可行的范围内,与拥有共同边界的其他成员根据共同议定的条款进行合作,以期协调跨境程序,便利跨境贸易。此类合作和协调可包括:工作日和工作时间的协调、程序和手续的协调、共用设施的建设与共享、联合监管、一站式边境监管站的设立。其中,一站式边境监管站是便利跨境的有效工具。一站式边境监管站的成员通常包括几个相邻国家,由海关、检验检疫、移民局等几个不同的口岸管理机构组成。   (四)明确执法互助规定,建立海关间常态化合作机制   执法互助包括案件协查、知识产权海关保护合作、原产地与单证核查等,各种形式项下开展合作的范围、主体、对象都有所不同,故应当对各领域的执法合作进行专门规定。为促进执法信息交流,共同推动货物估价、归类、原产地资料交换、核查等工作,海关之间应建立原产地技术、税则归类小组合作机制。一是在合作机制框架内建立贸易动态管理数据库,共同开展贸易监控分析,针对重点领域、环节和商品进行执法配合;二是组织专家小组定期交流原产地及税则归类管理中存在的问题,并对产品原产地认定等方面的疑难案例和纠纷等进行讨论和商定;三是加强货物估价、归类、原产地数据交换及协查配合,并为对方开展的原产地核查提供支持。此外,由于各国的法律制度不尽相同,在走私罪的定义、定罪标准、具体罪名和量刑等方面也存在一定差异,且各国海关承担的基本职能和价值目标有所不同,因此,在刑事司法合作中较易产生法律冲突。为此,应当建立沿线国海关常态化执法互助机制,以自贸试验区海关为试点,开展缉私执法合作。首先,应在双方海关缉私部门间建立起联系沟通渠道,相互了解对方海关走私相关法律制度,协调走私法律冲突。同时,为有效地搜集、传递和分析情报,建立走私犯罪信息网络中心,共建情报信息交流平台并探索建立类似于申根信息系统(SIS)的情报交流平台。其次,在互助合作协议框架内订立海关间共同打击犯罪及司法互助的协议,内容包括管辖权归属、调查取证、协助对方追缴犯罪收益、缉捕遣送走私嫌犯、案卷及证据材料的移交规则和程序等。走私犯罪案件的突发性和时效性强,除在协议的基础上开展常规性司法协作之外,还必须建立起突发性重大走私案件协作应急处置机制,通过联络机构或联络员,完成快速高效处置。在协议框架内构建缉私部门间“控制下交付”的合作机制。加强进出境及过境货物的严格监管,建议试点开展打击农产品、冻品、毒品、濒危动植物等重点商品走私及偷逃税走私的联合专项行动,待合作成熟后再逐渐扩大运用于执法合作的其他领域。   GIIS2009   文章来源:http://m.sohu.com/a/209113365_662057

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